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就「有關懷疑虐待兒童個案強制舉報規定的建議」諮詢文件提交意見

日期: 30/09/2022

繼去年8月,政府就考慮立法強制舉報懷疑虐待兒童及忽略兒童個案的機制(下稱:強制舉報)徵詢意見後,近月進一步就強制舉報立法向指定專業人士施加法定責任,向持份者進行諮詢。香港基督教服務處(本處)對政府修訂保護兒童法例及加強保護兒童的行政措施表示歡迎,惟是次立法建議涉及多個界別,一個月的諮詢期太短,不足而讓持份者作充分討論及回應。本處盼望政府繼續吸納公眾及不同持份者的意見,為推行保護兒童政策及措施建立良好基礎。

一、考慮立法強制舉報的先決條件

強制舉報法例只是整個保護兒童政策的一部分,不應被視為解決虐兒問題的唯一方法。現時整個保護兒童機制的支援配套嚴重不足,若只着重及早識別,而忽略有效介入所需要的配套服務及措施,包括兒童住宿照顧服務、輔導支援服務、育兒指導、兒科病房、錄影口供等,只會令舉報機制淪為個案數字,未能有效保護受虐兒童。參考外國經驗,建立強制舉報機制後,舉報個案數字將會大幅增加,如未有加強相關配套措施,更會令現有服務百上加斤,難以運作。本處建議政府全盤檢討香港保護兒童的政策,全面完善各項相關服務配套,以配合強制舉報的實施。

1.  檢視「緊急/短期兒童住宿照顧服務」的承托能力

強制舉報一旦實施,業界預期須接受「緊急/短期兒童住宿照顧服務」的個案將大幅上升。根據社署數字,本港約有954個寄養家庭,共提供1130個寄養服務名額,當中115個屬緊急照顧服務名額。寄養家庭數量對人口比例為0.0155% (以2022年年中人口7291600計算),遠低於其他國家,如英國(0.0795%)、美國華盛頓洲(0.0649%)。全港緊急/短期兒童之家的服務名額更只有42個。本處的兒童住宿服務的數字顯示,2021-22財政年度共有1220位兒童因沒有合適的緊急寄養家庭而無法安排服務,該年度有84名輪候一般寄養服務的兒童因未能在3個月內獲得配對服務,而須按機制退回予社署中央寄養服務課。另外,有69位兒童申請本處的緊急/短期兒童之家但未能安排服務。這些兒童當中不乏曾經歷虐兒事件而被迫滯留醫院,甚至留在有虐兒危機的家庭。由此可見,政府需要大幅增加「兒童住宿照顧服務」名額,方有足夠承托力,讓兒童獲得應有的保護。

2.  增撥資源以加強辨識及跟進虐兒個案的效能

2.1 設立「常規社工」於母嬰健康院

現時學校及學前服務已可接觸大部分兒童,但0-2歲的嬰幼兒及其家長則不在該系統內,故當出現照顧問題甚至虐兒事件時,較難被及早發現。本處建議政府於母嬰健康院內設立「常規社工」,讓社工接觸及識別有需要的嬰幼兒、家長及照顧者,了解其困難而作出跟進;同時,亦能提高家長和照顧者的求助動機,達至預防和及早識別潛在的虐兒個案。

2.2 加強改善家庭照顧的支援措施

不少虐兒個案的家庭均面對莫大的壓力,包括欠缺育兒資訊、照顧技巧不足、缺乏外間支援等,社會應為這些家庭提供足夠的支援,以加強他們解難的能力,及在有需要時給予支援,避免虐兒事件再度發生。然而,無論是提供家庭及個人輔導的綜合家庭服務、提升照顧技巧的家務指導服務、社區託兒及暫託服務,一直都出現供不應求的情況,難以為有需要家庭提供及時和深入的支援。為此,政府應審視各類支援服務的運作狀況,增撥資源,以承托這些高危家庭積極解決造成虐兒事件的根本問題。
 

2.3 加強「保護懷疑受虐待兒童多專業個案會議」(多專業會議)的效能

現時懷疑兒童受虐待事件經「多專業會議」討論並定性為虐兒個案後,會制定該個案的福利計劃,包括一系列的具體措施,以增加個案家庭在保護兒童及管教上的能力。然而,現時的「多專業會議」並無任何權力要求相關家庭執行福利計劃,相關家庭的參與只屬自願性質。雖然專業人員可以為兒童申請照顧或保護令,但此舉無疑剝奪了父母對兒童的監護權,故只適合在兒童安危受到明顯及持續的威脅下,才會運用的「最後手段」。本處認為,政府應研究設立有法定權力的機制,強制及監察虐兒個案的家庭參與多專業會議上所制定的福利安排,包括參與課程或治療,否則有一定後果或懲罰,以促使他們面對自身困難及提升管教能力。

2.4  加強社區教育

保護兒童是整個社會的責任,專業人士、鄰里、家庭均擔當重要的角色。雖然社會大眾對虐兒事件零容忍,但對「體罰」、「獨留在家」、「精神虐待」、「疏忽照顧」等概念存有不同的理解。本處認為,政府有必要增撥資源,進行持續及全面的公眾教育,加強公眾對強制舉報的認識,尤其是對一些資訊上較為匱乏的多元文化族群,以提升巿民對懷疑虐兒個案的意識,共同保護兒童。


二、 對諮詢文件內強制舉報規定的意見

1.  須舉報的懷疑個案類型

本處認為舉報機制毋須分級處理。諮詢文件建議的分級舉報機制過於複雜,若強制舉報是規範「受到嚴重傷害」及「有受嚴重傷害的迫切危機」兩項個案,當局只須為二者作清晰界定,讓強制舉報人員集中焦點,清晰掌握必須強制舉報的準則,並作出準確的判斷。相反,如要舉報人員自行「分級」,容易引致混亂,舉報人員可能會因過度擔心誤判級別而負上刑責,而出現濫報的情況。除了直接加重接報機構的處理壓力,也浪費資源;又或舉報人員糾結於界定事件屬那一級別,反錯失了介入的好時機及延誤即時保護兒童的行動。

本處同意若「受到嚴重傷害」及「有受嚴重傷害的迫切危機」已有清晰定義,未符合強制舉報準則的個案可根據現行《保護兒童免受虐待—多專業合作程序指引》(2020年修訂版)處理,因相關的業界均已接受培訓,並按指引運作多年,對處理懷疑個案有一定的共識和經驗。惟當局須檢視及修訂該指引的部分內容,以配合強制舉報機制的實施。

本處亦關注,諮詢文件建議受保護的兒童為18歲以下,但現行16-17歲人士之間或16-17歲人士與成年人士雙方同意下的性交並不干犯《刑事罪行條例》,當局須澄清以上情況是否並非強制舉報準則的個案

2.  個人責任與舉報安排

是次立法建議以從業員個人為單位承擔法律責任,可是從業員的上級或僱主理應有督導和監管員工工作的責任,他們在強制舉報機制中似乎沒有甚麼角色,也不須負任何刑責,政府宜就背後的理念清楚解說。本處亦關注,如一懷疑虐待兒童個案已由機構其中一位同工舉報,或該個案已由另一機構的職員舉報,同一機構內其他知情人士是否仍需進行強制舉報。如同一個案由多人重覆舉報,勢將加重警方或社會福利署保護家庭及兒童服務課轄下專責小組(專責小組)的工作量,亦無助懷疑虐兒個案的處理。另外,當局應澄清,因誤判而沒有作出舉報是否需要付上法律責任。

3.  社會福利署保護家庭及兒童服務課專責小組的工作範疇

諮詢文件建議所有符合強制舉報準則的懷疑虐待或疏忽照顧兒童個案,均交由警方或專責小組處理。就專責小組的設立,本處建議應有別於現時服務課劃分11區的運作,改由中央團隊(或分為數個大分區)組成,確保專責小組的評估準則較一致,也能充分掌握嚴重虐兒個案的類型和趨勢,有助制定適時的回應措施。專責小組宜於晚間維持運作,提供諮詢服務,協助初步評估懷疑個案是否符合強制舉報準則,若非屬強制舉報類型,便分流到合適的機構/單位跟進,確保有需要的兒童獲得適切的保護。參考外國經驗,強制舉報法例實行後的舉報個案數字會大幅增加。政府應增撥資源,讓專責小組有充足的人力及配套,處理大幅增加的舉報個案及查詢。

4.  合乎比例的罰則

政府建議將沒有履行強制舉報規定法例所界定的虐兒個案責任的罰則定為三個月監禁及第五級罰款($ 50,000)。有關建議參考了本地嚴重罪行當中,沒有履行披露該等嚴重罪行的罰則。然而,這些沒有履行披露的條文涉及犯罪財產,與本次立法修訂建議性質並不相同,不宜以此作為參照。參考澳洲的情況,當地大部分地區對沒有按法例通報的強制舉報人員處以罰款,而在強制舉報法例生效的20年間,舉報個案已增加了337%,此足已證明非監禁方式作懲處已能有效促使相關人士舉報懷疑虐兒個案。因此,本處認為強制舉報機制的最高罰則應以罰款處理,配以加強專業能力為目標的要求,如強制參與培訓,便足以提高強制舉報人員的意識。

5.  培訓與舉報篩選工具

為配合強制舉報機制,社署將設立電子學習平台,以提升強制舉報人員及早識別和處理虐兒個案的能力。本處留意到強制舉報人員涉及不同界別及專業背景,建議培訓內容應針對不同的專業而設計,並加入有特別需要的服務對象,如精神病患者及康復者、藥物濫用者家庭的工作指引及多元文化敏感度訓練,以助各專業人士處理日益複雜的懷疑虐兒個案。另外,諮詢文件未有提及有關培訓是否強制參與,及課後測驗不合格的後續安排。本處亦關注以自學形式作培訓,是否最有效的培訓模式。

強制舉報機制只涵蓋經常接觸兒童而其專業或工作受某種形式監管的從業員,其他需經常接觸兒童的人員未有列入其中,例如寄養家長、補習社導師、體育教練等。政府亦應提供培訓予此類人士,並鼓勵各服務/醫療/教育機構訂立清晰內部指引,以提升員工對懷疑虐兒個案的意識,及早識別懷疑個案及通報予其單位負責人作出舉報。

除培訓以外,本處建議政府參考外國做法,設立舉報篩選工具(如澳洲新南威爾斯的Decision Tree),藉着問題和清楚的指標,引導舉報人士對懷疑個案是否屬虐兒類別提供較一致的準則,以輔助專業人士作出強制舉報的決定。

6.  關注多元文化族群的需要

基於種族文化和傳統的差異,多元文化背景的家庭在處理家庭事務及管教子女上有他們的一套方式,族群對「虐兒」的觀念與主流論述未必相同。政府應向不同族裔組群、多元文化宗教團體等持份者進行交流和諮詢,探討立法對族群的影響,加強族群對強制舉報機制的認識,以及了解前線工作人員在實際執行機制上面對的困難。再者,更應裝備傳譯員在這方面的工作知識,以支援遇上懷疑虐兒事件時的傳譯需要。

本處認同政府進一步加強對兒童的保護,同時應當善用此契機,推動各持份者與整個社會合作,全盤檢討現有保護兒童政策,改善不足之處,讓兒童得到更佳的保護及支援。




參考資料

  1. Office for Standards in Education. (2020, November 12). National statistics Fostering in England 2019 to 2020: main findings. Retrieved September 19, 2022, from  https://www.gov.uk/government/statistics/fostering-in-england-1-april-2019-to-31-march-2020/fostering-in-england-2019-to-2020-main-findings
  2. The Foster Parents Association of Washington State. (2022). WA Foster Care: Data And Reports. Retrieved September 19, 2022, from https://fpaws.org/in-the-news/reports/
  3. 社會福利署 (2022年)。寄養家庭的數目、正在接受服務的寄養兒童數目。於2022年9月16日取自https://www.swd.gov.hk/datagovhk/fcw/key-statistics-on-cfcu-service.csv
  4. 立法會福利事務委員會(2022 年)。檢討兒童住宿照顧服務 (綜合檔案名稱:CB(2)273/2022(01)號LWB(WW)-1-c1.docx) ,香港:立法會。https://www.legco.gov.hk/yr2022/chinese/panels/ws/papers/ws20220506cb2-273-1-c.pdf
  5. 香港特別行政區政府 (2022年)。2022年8月11日新聞公報-二零二二年年中人口數字。https://www.info.gov.hk/gia/general/202208/11/P2022081100420.htm
  6. 立法會秘書處資訊服務部(2022年)。強制通報懷疑虐待兒童個案(文件編號:ISE08/20-21)。https://www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/essentials-2021ise08-mandatory-reporting-of-suspected-child-abuse-cases.htm